RAG pe fonduri europene: eligibilitatea la data cheltuielii

Întrebarea a venit în timpul unei vizite de control: cheltuiala cu serviciile de consultanță din martie 2023 a fost eligibilă? Cineva a deschis ghidul solicitantului, a găsit secțiunea, a citit-o și a răspuns că da. Ghidul deschis era cel de pe site, adică versiunea de acum. Cel care conta era versiunea în vigoare atunci.

Un dosar de finanțare nerambursabilă e primul corpus din serie în care aceeași cheltuială e judecată de două seturi de reguli care nu se subordonează unul altuia, iar al doilea aparține unui terț care poate cere banii înapoi. Disputa nu e despre ce spune un document. E despre care document se aplică, iar răspunsul depinde de o dată din trecut pe care, de obicei, o știi exact.

Diferența nu e de nuanță. Un corpus intern se schimbă când decizi tu; aici se schimbă când decide altcineva, iar tu afli din Monitorul Oficial sau dintr-un fișier înlocuit pe un site. Între momentul în care cheltuiala a fost angajată și momentul în care e verificată pot trece trei ani și patru ediții de ghid.

Fundamentele nu se schimbă — sunt cele din ce este RAG. Se schimbă ce e obligat indexul să știe: despre timp, despre cine scrie regula și despre cât costă o afirmație greșită.

Ghidul aplicabil e cel de la data angajării, nu cel de pe site

Eligibilitatea nu se recalculează la fiecare verificare. Se fixează în momentul în care cheltuiala a fost angajată și rămâne judecată după norma de atunci.

Regula nu stă într-un singur act

Regulamentul (UE) 2021/1060 stabilește la articolul 63 alineatul (1) că normele de eligibilitate se stabilesc la nivel național, cu excepția cazurilor în care regulamentele europene prevăd reguli specifice. Articolul 64 enumeră ce nu poate fi eligibil nicăieri în Uniune: dobânzi pentru împrumuturi sau achiziția de teren peste 10% din cheltuielile totale eligibile ale operațiunii.

Peste el vine cadrul național: Hotărârea Guvernului nr. 873/2022, care fixează condițiile de eligibilitate pentru 2021-2027. Articolul 10 alineatul (1) litera i) trimite însă mai departe — nu sunt eligibile cheltuielile excluse de autoritățile de management prin ghidul solicitantului, corespunzător specificului programului.

Trei niveluri, fiecare cu ritmul lui. Ultimul se schimbă cel mai des și e singurul care nu apare în Monitorul Oficial.

Norma se mișcă, dosarul rămâne pe loc

Ordonanța de urgență nr. 66/2011, actul care guvernează neregulile și corecțiile, are pe portalul legislativ peste douăzeci de forme consolidate, din 2012 până în decembrie 2025. Fiecare a fost, la vremea ei, singura corectă.

Normele tranzitorii nu stau în același act cu regula de fond. Articolul II din Ordonanța de urgență nr. 97/2022 prevede că procedurile administrative de constatare a neregulilor aflate în curs la data intrării ei în vigoare rămân supuse legislației în vigoare la data inițierii lor. Aceeași logică guvernează achizițiile: o modificare a Legii nr. 98/2016 se aplică procedurilor inițiate după intrarea ei în vigoare, iar cele în curs rămân sub legea de la momentul inițierii.

Ca să răspunzi corect îți trebuie trei lucruri, nu unul: textul, intervalul în care era în vigoare și norma tranzitorie care spune ce se întâmplă cu dosarele deschise peste schimbare.

Ce înseamnă asta pentru index

Axa de versiune nu îți aparține. Se mișcă atunci când apare un act în Monitorul Oficial sau când o autoritate republică un ghid, fără să te anunțe. Un index care ține doar starea curentă nu răspunde greșit la o întrebare despre trecut: răspunde impecabil la altă întrebare decât cea pusă.

Fiecare fragment intră, deci, cu intervalul în care a fost aplicabil și cu actul care l-a schimbat, iar versiunile ieșite din vigoare se arhivează, nu se șterg — distincția din prospețime, ștergeri și reindexare, aplicată pe un corpus pe care nu îl versionezi tu.

Două referențiale simultane, niciunul subordonat celuilalt

Un singur referențial, oricât de stufos, se poate învăța. Doi referențiali obligatorii simultan, scriși de autori diferiți și modificați după proceduri diferite, nu se învață — se verifică de fiecare dată.

Ce întreabă fiecare

Legislația națională întreabă dacă operațiunea e legală: dacă achiziția a respectat procedura, dacă factura e conformă cu Codul fiscal, dacă plata e probată. Regulile programului întreabă altceva: dacă acel tip de cheltuială e decontabil din acel apel, în acel plafon, cu acea intensitate.

Penultimul rând produce cele mai multe surprize la audit: republicarea unui ghid nu are aceeași disciplină de versionare ca publicarea unei ordonanțe.

Intersecție, nu ierarhie

O cheltuială perfect legală poate fi neeligibilă, fiindcă ghidul a exclus-o. Invers nu funcționează: nimic nelegal nu devine eligibil pentru că apare în ghid. Relația e o intersecție cu o asimetrie, nu o ordine în care norma superioară o înlocuiește pe cealaltă.

Consecința pentru sistem e că răspunsul are două componente separate, cu temeiuri separate. Un verdict unic, care le contopește, ascunde exact informația de care are nevoie omul: pe care dintre cele două referențiale s-a împiedicat cheltuiala. Deosebirea contează practic, fiindcă remediile diferă. O problemă de legalitate se repară rar; una de încadrare în ghid se lămurește uneori cu o solicitare de clarificare adresată autorității de management, cât proiectul e încă în implementare.

Unde se rupe regăsirea

Lucrările pe verificarea automată de conformitate descriu trei moduri de eșec care apar și aici. Regăsirea pe relevanță ratează lanțurile de trimiteri, fiindcă un articol care trimite la altul nu seamănă lexical cu întrebarea. Structurile de tip arbore de decizie se rup, fiindcă un pas intermediar cade din context. Iar obligațiile de tip listă de verificare se contopesc între ele, cu puncte duplicate sau pierdute.

Aceleași lucrări notează că sistemele propuse până acum acoperă, aproape fără excepție, un singur cadru de reglementare. Aici, un singur cadru nu e suficient prin construcție.

Sancțiunea se calculează pe contract, nu pe cheltuială

Un răspuns greșit despre o factură nu produce o factură greșită. Produce o corecție financiară, iar corecția nu se raportează la suma discutată.

Corecția e procent, nu diferență

Ordonanța de urgență nr. 66/2011 enumeră abaterile, iar Hotărârea Guvernului nr. 519/2014 stabilește ratele reducerilor procentuale aplicabile. Colecția de spețe publicată de minister arată cum arată asta în practică: divizarea unui contract în contracte mai mici, ca să se evite procedura, a fost sancționată cu 25% din valoarea eligibilă a fiecărui contract de furnizare; alte abateri de la buna gestiune financiară au produs 5% din valoarea contractului.

Baza de calcul e contractul, nu cheltuiala în litigiu. O afirmație greșită despre o linie de buget de câteva mii de euro poate atrage un procent aplicat pe un contract de execuție de câteva sute de mii.

Rata aplicabilă e ea însăși disputată

Anexele au istorie. Prima a preluat ghidul COCOF C(2013) 9527; a doua a fost introdusă prin Ordonanța de urgență nr. 80/2019 ca să reflecte Decizia Comisiei C(2019) 3452 din 14 mai 2019, iar ratele corespunzătoare au fost aprobate ulterior printr-o hotărâre distinctă. Care anexă se aplică unei proceduri concrete depinde de momentul ei, adică exact de tipul de întrebare la care un sistem nu are voie să ghicească.

Nici procentul nu e o simplă căutare într-un tabel. Înalta Curte a redus, într-o cauză, corecția la 5% din valoarea contractului, în aplicarea principiului proporționalității. Într-o altă speță, instanța a refuzat diminuarea la 5% pentru un criteriu restrictiv, tocmai pe considerentul gravității. Sursele nu converg pe rata aplicabilă unei abateri date, iar un sistem care afișează un procent unic transformă o chestiune de apreciere într-un fapt.

Ce înseamnă pentru calibrare

La licitații și achiziții publice, extragerea cerințelor din documentația de atribuire se calibrează pe recall: o cerință ratată descalifică oferta, deci lista are voie să fie prea lungă. Aici asimetria merge invers. Un fals pozitiv de eligibilitate nu produce un răspuns mai slab, ci un cost cu ordin de mărime cunoscut dinainte.

De aceea abținerea trebuie să fie un răspuns de rang întâi, nu un eșec: „nu se poate stabili din documentele indexate, lipsește versiunea ghidului de la acea dată” e formularea corectă și utilă. Cum arată un răspuns care își expune limitele e discutat în cum arată un răspuns bun de RAG.

Dosarul trebuie să fi fost complet atunci

Aici e deosebirea față de orice alt corpus din serie. În altă parte, un document lipsă se aduce mai târziu și problema dispare. Într-un dosar de finanțare, aducerea lui mai târziu e ea însăși o constatare.

Ce înseamnă complet

Condițiile generale cer ca fiecare cheltuială să fie însoțită de factură emisă conform Codului fiscal sau de alte documente cu valoare probatorie echivalentă, plus documentele care probează efectuarea plății și realitatea cheltuielii, astfel încât să poată fi verificată, controlată și auditată. Trei artefacte distincte, nu unul.

Există și o condiție verificată o singură dată, dar care cade asupra întregii operațiuni: articolul 63 alineatul (6) din Regulamentul (UE) 2021/1060 interzice selectarea pentru sprijin a operațiunilor finalizate fizic sau implementate integral înainte de depunerea corespunzătoare a cererii de finanțare. O dată pe un proces-verbal de recepție poate descalifica tot proiectul, oricât de îngrijit ar fi restul dosarului.

Perioada de eligibilitate are și ea capete fixe, stabilite tot de regulament: cheltuielile suportate începând cu 1 ianuarie 2021 pot fi eligibile, iar limita superioară a perioadei e 31 decembrie 2029. Sunt margini simple, dar decid dacă o factură datată cu o săptămână înainte de semnarea contractului intră sau nu în discuție.

Ce se indexează în plus față de conținut

Întrebarea utilă nu e ce conține dosarul acum, ci ce conținea la data la care a fost declarată cheltuiala. Fiecare document intră, deci, cu momentul la care a ajuns în dosar, nu doar cu data tipărită pe el. Diferența dintre cele două se vede rar în conținut și aproape niciodată în text: un certificat obținut la trei luni după declarare arată identic cu unul obținut înainte. Legătura dintre o cerință și artefactul care o probează e tiparul din RAG pentru conformitate și audit intern; ce se adaugă aici e că artefactul are și un moment de intrare care contează juridic.

Sumele nu se citesc din documente. Valoarea decontată vine din contabilitate, ca cifra autoritativă dintr-un ERP, iar potrivirea dintre ce s-a cerut și ce s-a livrat urmează disciplina din RAG pentru achiziții. Obligațiile care supraviețuiesc plății finale, de la perioada de durabilitate la raportările ulterioare, se urmăresc într-un registru de scadențe, ca în obligații contractuale.

Ce cere asta de la regăsire

Constrângerea temporală nu e un filtru pe care îl aplici la afișare. Decide ce are voie să intre în setul candidat.

Versiunea, înaintea similarității

VersionRAG, o lucrare din 2025 pe documente versionate, măsoară exact eroarea descrisă mai sus. Pe o sută de întrebări peste treizeci și patru de documente tehnice, un RAG standard obține 58% acuratețe globală și 55% la întrebările care cer o versiune anume; cu filtrare explicită pe versiune, cifrele urcă la 90% și, respectiv, 100%.

Cea mai dură categorie e detectarea modificărilor nedocumentate între versiuni: 0% pentru RAG-ul standard, 60% pentru abordarea cu graf de versiuni. Reține și limitele declarate de autori: corpusul e documentație tehnică, nu legislație, iar setul e mic. Cifrele arată direcția erorii, nu performanța ta pe ghiduri de finanțare, care se măsoară pe documentele tale.

Merită reținut și de ce eroarea e greu de observat: două ediții ale aceluiași ghid diferă în câteva propoziții și sunt aproape identice pentru un model de similaritate. Fragmentul greșit nu arată ca un fragment greșit. Arată ca răspunsul corect, cu o cifră schimbată.

Trei tipuri de întrebare, trei căi

„Ce prevedea ghidul la 14 martie 2024” cere conținut filtrat pe o dată. „Câte versiuni ale ghidului există” cere lista. „Ce s-a schimbat între ediția a treia și a patra” cere diferența, care nu e scrisă nicăieri și trebuie calculată la indexare.

Aceeași lucrare arată de ce contează separarea: clasificarea corectă a tipului de întrebare a variat între 92% și 76% în funcție de model, iar o întrebare rutată greșit nu mai beneficiază deloc de filtrarea pe versiune. Când răspunsul cere doi pași, întâi ce ghid și apoi ce spune, se aplică mecanica din agentic RAG și multi-hop.

Ce rămâne la om

Încadrarea unei abateri într-un punct din anexă și alegerea ratei. Ambele sunt aprecieri, nu căutări. Un sistem le poate pregăti: punctul candidat, textul lui, banda de procente, spețele în care s-a aplicat altfel. Decizia se semnează de cineva, fiindcă ea intră într-un răspuns către autoritate. Tot acolo se decide și ce nu se trimite, iar întrebările venite de la autoritate se răspund raportat la un moment din trecut, cu proba lui.

Un dosar de finanțare are și o densitate de date personale pe care puține corpusuri interne o ating: curriculum vitae de experți, state de plată, liste de participanți la formare cu act de identitate. Cine vede ce se stabilește la nivel de segment, pe regulile din controlul accesului în RAG; cât timp rămân indexate, după termenele din RAG și GDPR.

De unde începi și ce măsori

Începe cu un tabel de patru coloane, pe zece cheltuieli din proiecte deja închise: data angajării, versiunea ghidului aplicabilă atunci, locul în care se mai găsește acea versiune și verdictul primit la control. Dacă a treia coloană rămâne goală la majoritate, primul proiect e de arhivă, nu de regăsire, și merită făcut chiar dacă nu urmează niciun sistem.

Tabelul spune, în treacăt, și altceva: câte regimuri distincte atinge portofoliul. Fiecare program vine cu ghidul lui, iar proiectele etapizate din perioada anterioară își păstrează regulile de atunci — de unde, tipic, trei sau patru seturi de reguli în paralel într-o firmă care se credea pe unul singur. De numărul acela depinde dacă arhiva de versiuni încape într-un folder cu denumiri disciplinate sau are nevoie de structură.

Ultimul rând e singurul citit și de cineva din afara proiectului, și singurul care cere o perioadă închisă ca să însemne ceva. Toate patru au nevoie de dosare al căror rezultat e deja cunoscut, fiindcă altfel nu există cu ce compara. Un pilot rulat pe proiecte în curs măsoară cât de convingător sună răspunsurile, ceea ce e o proprietate a modelului, nu a arhivei. Definițiile și felul în care se construiește un set de test defendabil sunt în cum evaluezi un sistem RAG. Volumul decide și dacă merită construit ceva (cât costă un chatbot AI): la două proiecte pe an, un dosar ținut disciplinat bate orice index, fiindcă nimeni nu întreabă suficient de des cât să amortizeze întreținerea. Criteriile generale sunt în când nu folosești RAG.

Întrebări frecvente

Pot folosi același index și pentru proiecte PNRR?

Nu fără să le ții separate. Mecanismul de redresare și reziliență e construit pe jaloane și ținte, iar achizițiile beneficiarilor privați sunt reglementate distinct de cele din politica de coeziune. Un corpus comun amestecă două regimuri care nu se aplică unul altuia, iar eroarea nu se vede în răspuns.

Sistemul poate să îmi spună dacă o cheltuială e eligibilă?

Nu, și nici nu ar trebui să încerce. Poate spune care versiune a ghidului se aplică, ce prevedea ea, ce documente existau în dosar la momentul declarării și ce lipsește. Calificarea rămâne la om, fiindcă răspunsul greșit se plătește procentual, pe contract.

Ce fac cu ghidurile republicate fără istoric?

Le arhivezi tu, la fiecare descărcare, cu data și cu sursa. O autoritate de management care înlocuiește fișierul pe site fără să păstreze ediția anterioară nu îți datorează istoricul, dar controlul ți-l va cere. Ingestia e ultimul moment în care mai poți captura versiunea.

Cum tratez proiectele etapizate din perioada anterioară?

Ca pe un regim separat, cu ghidul lui. Un proiect început în 2014-2020 și continuat în actuala perioadă își păstrează, pentru partea contractată atunci, categoriile de cheltuieli stabilite prin ghidurile de atunci. Un index care le amestecă cu apelurile noi dă răspunsuri corecte, dar pentru alt proiect decât cel întrebat.

Ce merită indexat în afara ghidului și a dosarului?

Instrucțiunile emise de autoritatea de management pe parcurs, notele de constatare de la controalele anterioare și corespondența pe cererile de rambursare. Ele explică de ce o cheltuială a fost tratată într-un anume fel. Identificatorii care le leagă — cod SMIS, număr de contract — se regăsesc lexical, nu semantic, iar combinarea celor două componente e în hybrid search și reranking.

Un dosar de finanțare se judecă de două ori: o dată când îl construiești și o dată, ani mai târziu, de altcineva care aplică regula de atunci. Între cele două momente, singurul lucru care nu se mai poate reconstitui e versiunea normei care era în vigoare, cu textul, data și sursa ei.

Extracția, potrivirea cu dovezile, alertele pe scadențe — fiecare dintre ele presupune tăcut că versiunea aplicabilă e cunoscută și localizabilă. Când presupunerea e falsă, un sistem de regăsire nu introduce erori noi: le servește pe cele existente mai repede și cu mai multă siguranță de sine.

Ai proiecte în implementare și nu știi câte dintre ghidurile după care s-au făcut cheltuielile mai există undeva la tine? Aia e prima măsurătoare, și se poate face într-o după-amiază. Trimite un mesaj dacă vrei să o parcurgi cu cineva care a mai construit indexuri peste corpusuri versionate din afară. Restul cazurilor din serie sunt în Cazuri de utilizare enterprise, iar serviciul în ansamblu în AI & RAG.